Þorsteinn H. Gunnarsson

Lokabréf umboðsmanns Alþingis

Hér með birti ég bréf frá umboðsmanni Alþingis sem er svar hans við bréfi lögmanns míns til embættisins frá 11. jan. 2010 varðandi meinbugi á kosningarlögum. Bréf lögmanns míns má lesa í fullri lengd sem viðhengi við færsluna. Í því má lesa hvers eðlis málið er en í hnotskurn er það um misvægi atkvæða eftir kjördæmum sem er mjög áberandi að verða í íslensku samfélagi. Svar umboðsmanns er hér birt í heild,en líka sem viðhengi.

Þetta er allt saman mjög fróðleg lögfræði og varðar kosningahagsmuni Íslendinga til Alþingis.

Mál nr. 5903/2010.
Reykjavík, 9. mars 2010.
Hr. Þórólfur Heiðar Þorsteinsson
Lómasölum 12
201 Kópavogur.
I.
Ég vísa til erindis yðar, dags. 11. janúar sl., þar sem þér vekið athygli mína fyrir hönd Þorsteins H. Gunnarssonar og Ingi-bjargar Hauksdóttur á ákvæðum 1. mgr. 9. gr. laga nr. 24/2000, um kosningar til Alþingis, og 3. og 5. mgr. 31. og 65. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944. Í erindi yðar er þess óskað að umboðsmaður Alþingis taki afstöðu til þess hvort 1. mgr. 9. gr. laga nr. 24/2000 feli í sér meinbugi á lögum, sbr. 11. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis. Þá er þess jafnframt óskað að umboðsmaður fjalli um það hvort það séu meinbugir á lögum að ekki sé skýrt kveðið á um það í lögum nr. 24/2000 hver skuli svara kæru á grundvelli 118. og 120. gr. laganna með formlegum hætti og ekki sé skýrt í lögunum hvort heimilt sé að bera slíkar kærur undir dómstóla eða kveðið á um kæruleið til umboðsmanns Alþingis.
Af kvörtun yðar til mín má ráða að Þorsteinn og Ingibjörg hafi beint kæru til dómsmálaráðherra, dags. 1. maí 2009, á grundvelli 118. og 120. gr. laga nr. 24/2000, um kosningar til Alþingis. Í kærunni var farið fram á að Alþingi úrskurðaði að nánar tilgreindir „fram-boðslistar“ hefðu verið ólöglega kosnir þar sem vægi atkvæða væri mismunandi á milli kjördæma en slíkt bryti í bága við jafnræðisreglu. Með bréfi 10. ágúst sl. hafi Ingibjörg spurst fyrir um meðferð og lyktir kæru með bréfi til dómsmálaráðherra. Með bréfi dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, nú dómsmála- og mannréttindaráðuneytisins, til Ingibjargar, dags. 18. ágúst sl., var henni tilkynnt að ráðu-neytið hefði áframsent kæruna til umboðsmanna framboðslista og Alþingis, 6. og 12. maí s.á. Hlutverk ráðuneytisins í kæruferlinu sé einungis að framsenda kæruna. Ekki hafi fengist svar frá Alþingi
2
hvernig kæran hafi verið afgreidd þar. Á vef Alþingis sé að finna álit og tillögur kjörbréfanefndar Alþingis frá 15. maí sl. og þar sé fjallað um kæruna. Var álit kjörbréfanefndar sent með bréfinu og útprentun af þingsetningarfundi 15. maí s.á. þar sem kjörbréf þing-manna, aðalmanna og varamanna voru samþykkt. Með bréfi til forseta Alþingis, dags. 11. janúar 2010, gera Þorsteinn og Ingibjörg athuga-semd við það að Alþingi hafi ekki svarað erindi þeirra með formlegum hætti og þess óskað að kærunni verði svarað formlega.
Í áliti og tillögu kjörbréfanefndar 15. maí sl. segir meðal annars svo:
„Loks barst nefndinni kæra með bréfi til dómsmálaráðu-neytis, dags. 1. maí 2009, sbr. 118. gr. og 120. gr. laga um kosningar til Alþingis. Í henni er þess krafist að Alþingi úrskurði framboðslista allra framboða sem fengu þingmenn kjörna í nýafstöðnum kosningum í öllum kjördæmum ólöglega kosna og að Alþingi ógildi kosningu allra þeirra einstaklinga sem taka sæti á Alþingi í samræmi við úrslit kosninganna. Kæran er reist á ákvæði 65. gr. stjórnarskrárinnar sem mælir fyrir um að allir skuli vera jafnir fyrir lögum og byggist á því að misvægi atkvæða milli kjördæma standist ekki það ákvæði. Nefndin bendir á að í 5. mgr. 31. gr. stjórnarskrárinnar segir að kjósendur á kjörskrá að baki hverju þingsæti, að meðtöldum jöfnunarsætum, eru eftir alþingiskosningar helmingi færri í einu kjördæmi en einhverju öðru kjördæmi skuli landskjörstjórn breyta fjölda þingsæta í kjördæmum í því skyni að draga úr þeim mun. Nefndin lítur svo á að þarna hafi stjórnarskrárgjafinn fallist á það misvægi atkvæða milli kjördæma sem fer ekki fram úr þeim mörkum sem kveðið er á um í málsgreininni. Þá er hér um að ræða sér-ákvæði gagnvart hinni almennu jafnræðisreglu 65. gr. stjórnar-skrárinnar sem gengur henni framar. Af þessum sökum telur nefndin ekki ástæðu til að draga lögmæti kosninganna í efa og álítur kröfu um ógildingu þeirra ekki eiga við rök að styðjast. Nefndarmenn voru einhuga um mikilvægi þess að jafna atkvæðis-rétt.
Margrét Tryggvadóttir, þingmaður Borgarahreyfingarinnar, gerir þann fyrirvara við meðferð nefndarinnar á kærunni að hún sé í meginatriðum sammála kærunni og telji misvægi atkvæða brjóta á mannréttindum sínum sem kjósanda í Suðvesturkjördæmi.
Að virtu öllu framangreindu leggur nefndin til í samræmi við 46. gr. stjórnarskrárinnar og 2. mgr. 1. gr., sbr. 5. gr. laga um þingsköp Alþingis að kosningarnar teljist gildar og að kjörbréf eftirfarandi aðalmanna og varamenn verði [samþykkt].“
II.
1.
Í 31. gr. stjórnarskrárinnar er m.a. fjallað um fjölda þjóð-kjörinna þingmanna, fjölda kjördæma og kjördæma- og jöfnunarsæti. Ákvæðið er svohljóðandi í heild sinni:
„Á Alþingi eiga sæti 63 þjóðkjörnir þingmenn, kosnir leynilegri hlutbundinni kosningu til fjögurra ára.
Kjördæmi skulu vera fæst sex en flest sjö. Mörk þeirra skulu ákveðin í lögum, en þó er heimilt að fela landskjörstjórn að ákveða kjördæmamörk í Reykjavík og nágrenni.
Í hverju kjördæmi skulu vera minnst sex kjördæmissæti sem úthluta skal á grundvelli kosningaúrslita í kjördæminu. Fjöldi þingsæta í hverju kjördæmi skal að öðru leyti ákveðinn í lögum, sbr. þó 5. mgr.
Öðrum þingsætum en kjördæmissætum skal ráðstafa í kjördæmi og úthluta þeim til jöfnunar milli stjórnmálasamtaka þannig að
3
hver samtök fái þingmannatölu í sem fyllstu samræmi við heildar-atkvæðatölu sína. Þau stjórnmálasamtök koma þó ein til álita við úthlutun jöfnunarsæta sem hlotið hafa minnst fimm af hundraði af gildum atkvæðum á landinu öllu.
Ef kjósendur á kjörskrá að baki hverju þingsæti, að meðtöldum jöfnunarsætum, eru eftir alþingiskosningar helmingi færri í einu kjördæmi en einhverju öðru kjördæmi skal landskjör-stjórn breyta fjölda þingsæta í kjördæmum í því skyni að draga úr þeim mun. Setja skal nánari fyrirmæli um þetta í lög.
Breytingar á kjördæmamörkum og tilhögun á úthlutun þingsæta, sem fyrir er mælt í lögum, verða aðeins gerðar með samþykki 2/3 atkvæða á Alþingi.“
Í 46. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 segir að Alþingi skeri sjálft úr, hvort þingmenn þess séu löglega kosnir, svo og úr því, hvort þingmaður hafi misst kjörgengi. Þá segir í 1. mgr. 65. gr. stjórnarskrárinnar að allir skulu vera jafnir fyrir lögum og njóta mannréttinda án tillits til kynferðis, trúarbragða, skoðana, þjóðernisuppruna, kynþáttar, litarháttar, efnahags, ætternis og stöðu að öðru leyti.
Í 3. gr. 1. viðauka við Mannréttindasáttmála Evrópu, sem hefur lagagildi hér á landi, sbr. 1. gr. laga nr. 62/1994, segir að samningsaðilar skuldbindi sig til þess að halda frjálsar kosningar með hæfilegu millibili, og sé atkvæðagreiðsla leynileg og fari fram við aðstæður er tryggi það að í ljós komi álit almennings með frjálsum hætti í kjöri til löggjafarþings.
Í II. kafla laga nr. 24/2000, um kosningar til Alþingis, er fjallað um kjördæmi. Í 7. gr. laganna er kveðið á um ákvörðun marka kjördæma í Reykjavík og í 8. gr. er kveðið á um það hvernig þingsæti skiptast á milli kjördæma. Í 1. mgr. 9. gr. kemur fram að eftir hverjar alþingiskosningar skuli landskjörstjórn reikna út hvort kjósendur á kjörskrá að baki hverju þingsæti, að meðtöldum jöfnunar-sætum, samkvæmt 2. mgr. 8. gr., séu helmingi færri í einu kjördæmi en kjósendur að baki hverju þingsæti í einhverju öðru kjördæmi, miðað við kjörskrá í nýafstöðnum kosningum, sbr. 5. mgr. 31. gr. stjórnar-skrárinnar. Ef svo sé skuli landskjörstjórn breyta fjölda kjördæmis-sæta í kjördæmum þannig að dregið verði úr þessum mun. Sú breyting megi þó aldrei vera meiri en þörf krefur hverju sinni til þess að fullnægja fyrirmælum þessa stjórnarskrárákvæðis.
Í 118. gr. laga nr. 24/2000 segir að nú kærir einhver kjósandi að þingmann er kosningu hlaut skorti einhver kjörgengisskilyrði eða að framboðslisti hafi verið ólöglega framboðinn eða kosinn svo að ógilda beri kosninguna, og skal hann þá innan fjögurra vikna frá því að kosningaúrslit voru auglýst, en þó áður en næsta Alþingi kemur saman, senda dómsmálaráðuneytinu kæru í tveimur samritum. Dómsmála-ráðuneytið sendir þegar í stað umboðsmönnum framboðslistans annað samritið en hitt skal lagt fyrir Alþingi þegar í þingbyrjun. Í 1. mgr. 120. gr. kemur síðan fram að ef Alþingi berist kæra um að nýkosinn þingmann skorti skilyrði fyrir kjörgengi eða sé á annan hátt ólöglega framboðinn eða kosinn rannsaki það kæruna og felli úrskurð
4
um hana jafnframt því sem það rannsaki kjörbréf hvers nýkosins þingmanns ásamt gögnum þeim er Alþingi berast frá landskjörstjórn og yfirkjörstjórn viðvíkjandi kosningu hans, og úrskurðar um gildi kosningarinnar á þann hátt sem nánar er mælt fyrir um í þingsköpum. Í 2. mgr. 120. gr. kemur síðan fram að ef þingmaður er ekki kjörgengur úrskurði Alþingi kosningu hans ógilda. Í 2. mgr. 1. gr. laga nr. 55/1991, um þingsköp Alþingis, er síðan talað um kosningu níu manna til að prófa kjörbréf og kosningu nýkjörinna þingmanna og vara-þingmanna. Nefndin geri tillögu til þingsins um hvort kosning og kjörgengi þingmanna skuli gild. Tillögurnar megi bera upp munnlega, án nokkurs fyrirvara, og greiða megi atkvæði um þær í einu lagi.
2.
Erindi yðar lýtur að því að þér óskið að umboðsmaður taki afstöðu til þess hvort 1. mgr. 9. gr. laga nr. 24/2000, um kosningar til Alþingis, feli í sér meinbugi á lögum, og hvort það séu meinbugir á lögum að ekki sé kveðið skýrt á um hver skuli svara kæru til Alþingis á grundvelli 118. og 120. gr. laga nr. 24/2000 og hvort hægt sé að bera niðurstöðu Alþingis undir dómstóla eða kveðið á um kæru-leið til umboðsmanns Alþingis.
Samkvæmt 2. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, er hlutverk umboðsmanns að hafa í umboði Alþingis eftirlit með stjórn-sýslu ríkis og sveitarfélaga á þann hátt sem nánar greinir í lögunum og tryggja rétt borgaranna gagnvart stjórnvöldum landsins. Skal hann gæta þess að jafnræði sé í heiðri haft í stjórnsýslunni og að hún fari að öðru leyti fram í samræmi við lög og vandaða stjórnsýslu-hætti.
Framangreind atriði kvörtunar yðar lúta að löggjöf sem Alþingi hefur sett. Í 3. gr. laga nr. 85/1997 er nánar kveðið á um starfssvið umboðsmanns Alþingis. Þar segir í a-lið 3. mgr. að starfssvið umboðsmanns taki ekki til starfa Alþingis og stofnana þess. Af þessu leiðir að umboðsmaður fjallar almennt ekki um það hvernig til hefur tekist með löggjöf sem Alþingi hefur samþykkt. Umboðsmanni er hins vegar heimilt að taka til athugunar hvort meinbugir séu á gildandi lögum, sbr. 11. gr. laga nr. 85/1997. Ekki er þó gert ráð fyrir því að hægt sé að bera fram kvörtun beinlínis af því tilefni heldur getur umboðsmaður að eigin frumkvæði ákveðið að nota þá heimild sem honum er þar veitt, eftir atvikum eftir að athygli hans hefur verið vakin á slíkum meinbugum, sbr. 5. gr. laga nr. 85/1997. Umboðsmaður Alþingis hefur í störfum sínum þó talið rétt, þegar ábendingar hafa borist um hugsanlega „meinbugi á lögum“, að kynna sér efni þeirra. Hefur það verið gert í því skyni að meta hvort það efni sem framkomin ábending hljóðar um gefi tilefni til þess fyrir umboðsmann að taka hana til athugunar að eigin frumkvæði, sbr. 5. gr. laga nr. 85/1997. Umboðs-maður hefur litið svo á að í þeim tilvikum þegar álitaefnið beinist að ósamræmi á milli almennra laga, samþykktum á Alþingi með stjórn-
5
skipulega réttum hætti, og stjórnarskrár og/eða þjóðréttarlegra skuldbindinga sem íslenska ríkið hefur undirgengist, geti helst komið til þess að umboðsmaður nýti þá heimild sem fram kemur í 11. gr. laga nr. 85/1997 þegar leiða má slíka niðurstöðu af dómum Hæstaréttar eða eftir atvikum alþjóðlegra úrskurðaraðila.
Að virtum þeim sjónarmiðum sem að framan eru rakin um starfssvið umboðsmanns Alþingis er það afstaða mín, eins og fyrr segir, að ekki sé tilefni til þess að ég nýti þá heimild sem mælt er fyrir um í 5. gr. laga nr. 85/1997, sbr. 11. gr. sömu laga, vegna þeirra atriða sem fram koma í kvörtun yðar fyrir hönd Þorsteins og Ingibjargar. Ég tek í því sambandi aðeins fram að eins og að framan er rakið er í 31. gr. stjórnarskrárinnar gert ráð fyrir því að landinu sé skipt í kjördæmi, fæst sex en flest sjö, sbr. 2. mgr. 31. gr. Fyrir liggur að í stjórnarskránni sjálfri er lagður grunnur að ákveðnu kosningakerfi þar sem sú staða kann að koma upp að vægi atkvæða að baki hverjum þingmanni kunni að vera mismunandi á milli kjördæma. Í 5. mgr. 31. gr. er síðan að finna ákvæði sem er stefnt gegn því að kjósendur á kjörskrá að baki hverju þingsæti verði eftir alþingiskosningar helmingi færri í einu kjördæmi en einhverju öðru kjördæmi en þá skuli landskjörstjórn breyta fjölda þingsæta í því skyni að draga úr þeim mun. Setja skuli nánari fyrirmæli um þetta í lög. Þá hefur 3. gr. 1. viðauka við Mannréttindasáttmála Evrópu ekki verið túlkuð svo að í henni felist áskilnaður að öll atkvæði vegi jafnt við úrslit kosninga, sjá í því sambandi Mathie-Mohin og Clerfayt gegn Belgíu frá 2. mars 1987 (A. 113), mgr. 54, og ákvörðun Mannréttindanefndarinnar í máli X gegn Íslandi frá 8. desember 1981 í máli nr. 8941/80.
Með vísan til alls framangreinds er umfjöllun minni um erindi yðar lokið, sbr. 1. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis.
Virðingarfyllst,
Róbert R. Spanó